美“交易型”对非战略掩盖了什么

宋 微

在宣布关停号称“负责发展援助”的美国国际开发署（USAID）之后，美国总统特朗普前不久在白宫举办了一场工作午餐会，来自加蓬、几内亚比绍、利比里亚、毛里塔尼亚和塞内加尔等5个非洲国家的总统获得邀请参加。这场非正式会议被国际媒体形容为小型的“美非峰会”。正如外界所料，特朗普在开场致辞中明确表示，美国对非政策正在“从援助转向贸易”。这不仅体现了美国现政府“交易型”的政策导向，也延续了美国长期以来将非洲视为外交“底端”的传统思维。

舆论普遍认为，此次会议的核心逻辑是“应对中俄在非洲影响力的提升”。值得注意的是，非洲经济大国如南非、尼日利亚、埃及和埃塞俄比亚并未受邀参会，这些国家或是金砖国家成员，或正积极寻求以关键伙伴的身份加入相关机制。很显然，这5个受特朗普邀请的国家被视为不在上述之列，但又处于随时可能发生转变的相对边缘地位，因而更容易成为美国战略拉拢的对象。事实上，历届美国政府都认为非洲处于“美国全球战略的底端”，美国非洲战略核心是应对非洲以外的影响力上升。冷战期间是对抗苏联和古巴的“渗透”，近年来随着中国成为非洲最大的双边贸易伙伴、俄罗斯成为非洲军事装备的主要供应商，美国非洲战略开始指向中俄。

然而，这种将非洲视为“战略博弈场”的做法在非洲国家看来似乎并不那么有吸引力。美国新的“商业外交”战略，既没有提及扩大非洲国家进入美国市场的机会，也未提出新的融资方案，更未涉及帮助非洲提升产业链附加值的具体措施，如深加工和产业升级等方面。对有迫切发展需要的相关非洲国家来说，美国的战略承诺更像是一张空头支票。南非政治评论员马拉拉在彭博社撰文质疑称：“如果美国像过去的殖民者一样掠夺、把财富装满它的飞机然后离开，它将不会是非洲大陆的朋友。”

在经济合作领域，美国依然强调自身优先、构建所谓的对等经贸关系。美国2000年通过的《非洲增长与机遇法案》（AGOA）允许符合条件的非洲国家以免税方式进入美国市场，但同时要求非洲国家遵守不断变化的政治和经济改革政策。尽管该法案要求非洲被迫按照美国的逻辑进行改革，但确实以贸易援助的方式，促进了非洲对美国的出口、支持了非洲的工业体系建设，然而今年4月份特朗普向全球挥舞的关税大棒，无疑宣布了该法案的终结，体现出了美国要求非洲提供对等利益的态度。此次受邀参加“小型美非峰会”的5个非洲国家都是西非沿海国家，且拥有丰富的自然资源，除了黄金、钻石之外，更是拥有对于制造锂离子电池、电子元器件等至关重要的锂、锰、钴、稀土等。而特朗普政府近期斡旋刚果（金）与卢旺达签署和平协议也被国际舆论评为“和平与对等”背后的“矿产赌博”。

在发展援助领域，美国明显调整了援助政策，“胡萝卜加大棒”成为如今的趋势。 特朗普首次入主白宫后就意图大幅削减对非援助，还对非洲国家表现出轻视态度，而其第二任期伊始就宣布要关停美国国际开发署。美国原本希望通过慷慨的援助修复其在非洲独立过程中支持英法继续殖民的恶劣形象的诉求如今发生了转变。美国国务卿鲁比奥公开批评称，“从我们的慷慨中受益最多的国家通常不会做出回报”，未来的援助和投资“必须促进美国优先的外交政策”。可以预见，未来美国不会停止对非援助，但可能进一步将援助“工具化”甚至“武器化”，明确将站队美国作为非洲国家获得援助的前提。特别是对于西非出现的“法退俄进”之势，美国更倾向于利用援助巩固其在非洲的战略盟友和伙伴关系。受邀非洲国家也做出一些表示，加蓬总统在会议中特别强调了该国打击几内亚湾海盗的举措，以此展示战略合作的价值。此外，美国政府也会强化对非援助的竞争属性，特别是在竞争激烈的矿产资源和数字经济领域，未来的援助将更多地为美国企业进入非洲市场创造便利条件。

以对抗和竞争为目的的“援助”必然不会普惠。特朗普在此次“峰会”上声称5位非洲国家领导人代表整个非洲大陆，这种极具“选择性”的非洲战略在非盟内部引发了强烈不满，不少非洲国家担心这种政策可能导致非洲大陆的内部分化。美国当前推行的“交易型”对非战略，表面上追求所谓“公平贸易”，实则淡化了发达国家对于欠发达地区的责任担当。美国要求非洲国家以矿产和市场换取投资，强调的是“非洲自力更生”，而本质上却体现了对非洲自主发展前景的信心有限。长期看，美国这种战略思维依然是将非洲作为全球大国的博弈场，任何行为都是以提升美国自身的战略优势为目标。（作者是北京外国语大学国际关系学院教授、博士生导师）